L'Assemblée rejette le budget de la Sécurité sociale pour 2027

Les députés de l'Assemblée nationale ont rejeté, à une quasi-unanimité, le projet de budget de la Sécurité sociale pour 2027, qui est donc transmis directement au Sénat. Du côté du budget de l'État, les députés ont interrompu leurs débats en première lecture après une semaine de discussions, sans parvenir à aucun compromis. Ils doivent reprendre leurs travaux le mardi 27 octobre.

Un avenir incertain pour deux textes budgétaires

L'issue de ces deux textes paraît très incertaine, dans un contexte de mobilisation sociale et d'élection présidentielle. Ces deux projets de loi, clairement distincts, suivent chacun leur propre procédure.

Le projet de loi de finances présente le budget de l'État

Le projet de loi de finances (PLF) correspond au budget de l'État. Ce texte se compose de deux volets : les recettes, qui proviennent des différents impôts et taxes payés par les ménages et les entreprises, et les dépenses, c'est-à-dire les moyens que l'État consacre à ses différentes missions, comme l'éducation, la défense ou la justice.

Un processus complexe de préparation du projet de loi de finances

Son élaboration constitue chaque année un véritable marathon. De janvier jusqu'à l'automne, le Premier ministre et Bercy fixent les priorités, établissent les prévisions pour l'année suivante et répartissent les arbitrages entre les différents ministères. Une fois le texte établi, il est soumis au Haut Conseil des finances publiques, puis au Conseil d'État, et enfin présenté en conseil des ministres.

Les difficultés à l'Assemblée

C'est alors que commence la partie la plus difficile, à l'Assemblée, où le texte doit être déposé au plus tard le premier mardi d'octobre. À partir de cette date, les députés et les sénateurs disposent de 70 jours pour discuter du texte, parvenir à une version définitive et l'adopter. L'année dernière, le PLF n'ayant pas été adopté à temps après son rejet en décembre par une commission mixte paritaire, le gouvernement a opté pour une loi spéciale.

Les solutions juridiques dont dispose le gouvernement

Cette solution permet à l'exécutif de continuer à percevoir les impôts existants sur la base du budget de l'année précédente et d'autoriser l'État à emprunter sur les marchés. Deux autres options sont également à la disposition du gouvernement en cas de blocage : le recours à l'article 49-3, sauf si une motion de censure est adoptée à la majorité, et les ordonnances.

Une experte en droit souligne la question de la transparence

Le PLF se distingue par sa « portée contraignante au regard du principe du consentement à l'impôt, qui est démocratique et inscrit dans notre Déclaration des droits de l'homme », explique Anne-Charlène Bezzina, maîtresse de conférences en droit public à l'université de Rouen et à Sciences Po. « Le Parlement doit autoriser chaque euro qui entre dans les caisses de l'État, pour des raisons de transparence », poursuit-elle.

Le projet de loi de financement de la Sécurité sociale met l'accent sur les dépenses

Le projet de loi de financement de la Sécurité sociale (PLFSS) fixe les objectifs de dépenses du système de protection sociale, en fonction des prévisions de recettes. Ce texte est né en 1996 de la volonté des parlementaires « d'avoir une vision plus précise de l'évolution des dépenses sociales afin de mieux gérer les fonds publics », précise Thibaud Mulier, maître de conférences en droit public à l'université Paris Nanterre.

Le PLFSS ne comporte pas de limites contraignantes

Contrairement au PLF, il n'a pas de portée contraignante, souligne Thibaud Mulier. « C'est un outil de contrôle pour éviter les dépassements, mais il n'existe pas de plafond de dépenses comme pour le budget de l'État. » Il fixe également une trajectoire pluriannuelle sur quatre ans.

Des rôles distincts pour le PLF et le PLFSS

Il existe donc deux textes, car le budget de l'État, qui finance notamment l'école, la justice et la défense, est distinct des comptes de la Sécurité sociale, qui financent notamment les retraites, les soins et les prestations familiales. Le PLF autorise les recettes et les dépenses de l'État, tandis que le PLFSS prévoit les recettes et fixe les objectifs de dépenses du système de Sécurité sociale.

Les défis de la finalisation des textes

Face au déséquilibre budgétaire, et avec une majorité relative, « beaucoup de concessions devront être faites » pour espérer voir ces deux textes aboutir cette année encore, estime Anne-Charlène Bezzina.

Une coopération passée peu susceptible de se répéter

L'année dernière, l'exécutif avait pu compter sur le Parti socialiste (PS), avec lequel il avait négocié un pacte de non-censure, en échange de la suspension de la réforme des retraites, pour l'adoption du PLFSS. Selon Thibaud Mulier, la reproduction d'un tel scénario paraît peu probable à quelques mois de l'élection présidentielle : « Le gouvernement pourrait négocier plus facilement avec un groupe charnière, mais je doute que le PS prenne ce risque cette année. »